'닉슨 쇼크'는 어떻게 세계 경제를 재편했는가

예일대 SOM 명예 학장 제프리 가튼(Jeffrey Garten)은 새 책에서 미국이 무역 및 경제적 도전에 대응하기 위해 세계 무대에서 다른 역할을 해야 한다는 것을 깨달은 순간을 탐구합니다. 1971년 8월 예고 없이 발표된 리처드 닉슨의 금과의 연계를 끊겠다는 결정은 세계 통화 시스템을 순식간에 재편했다. 우리는 Garten과 발표까지 3일 동안 진행된 드라마와 그것이 오늘날 어떤 반향을 일으키는지에 대해 이야기했습니다.

제프리 이 가튼

명예 학장

인터뷰 진행, 편집: 테드 오캘러핸(Ted O'Callahan)

2021년 7월 13일

Q: '캠프 데이비드에서의 3일: 1971년 비밀 회담은 어떻게 세계 경제를 변화시켰는가'를 집필하게 된 계기는 무엇인가?

1971년 8월, 닉슨 대통령은 최고 경제 자문단을 캠프 데이비드로 데려갔다. 사흘에 걸쳐 그들은 금에서 달러를 떼어내겠다는 급진적이고 중대한 결정을 내렸다. 그 과정에서 그들은 일방적으로 세계 통화 시스템 전체를 바꾸어 놓았습니다.

내가 이 책을 쓰기 시작했을 때, 나는 그들이 그 일을 하는 방식에 대한 주요한 비판을 염두에 두고 있었다. 하지만 세부 사항을 더 깊이 파고들고 그 근거를 이해하게 되면서, 그것이 유일한 방법이라고 믿게 되었습니다. 그들은 매우 어려운 결정을 내렸고, 저는 그것이 옳은 결정이었다고 생각합니다. 그들은 이것을 일방적으로, 갑자기, 그리고 엄청난 힘으로 해야 했고, 시장 조성자들의 마음 속에 그들이 원하는 대로 될 것이라는 의심을 남기지 않을 수 없었다. 그것이 그들이 한 일입니다.

나는 이 이야기가 세계에서 미국의 역할이 어떻게 바뀌어야 하는지, 그리고 미래에 어떻게 다시 바뀌어야 하는지에 대해 말하고 있기 때문에 지금 이야기할 가치가 있다고 생각했다.

Q: 이러한 결정을 내리게 된 배경은 무엇입니까?

제2차 세계대전이 끝날 무렵에는 말 그대로 세계 경제가 제대로 작동하지 않았기 때문에 국가들이 모여 새로운 무역 시스템과 새로운 통화 시스템을 만들었습니다. 이 통화 시스템은 브레튼 우즈(Bretton Woods)라고 불리는 뉴햄프셔의 한 마을에서 고안되었는데, 그래서 브레튼 우즈 협정(Bretton Woods Agreement)이라고 불렸습니다. 핵심 요소 중 하나는 달러가 온스당 35달러로 금에 고정된다는 것이었습니다. 다른 중앙은행들은 자신들이 보유하고 있는 달러를 금으로 교환할 수 있습니다. 그런 의미에서 달러는 금과 마찬가지였다. 다른 모든 통화는 달러에 대한 고정 환율을 가지고 있었습니다.

그들은 글로벌 상거래에 대한 예측 가능성과 안정성을 창출하기 위해 달러-금 표준을 수립했습니다. 그 후 25년 동안 이 프로젝트는 엄청난 성공을 거두었습니다. 달러는 세계 통화가 되었습니다. 모든 사람들이 그것을 소유하는 것을 좋아했는데, 그 가치에 대해 조금이라도 의심이 들면 금으로 교환할 수 있었기 때문입니다. 그것은 유럽과 일본에서의 전쟁으로부터의 경이로운 회복의 일부였습니다. 또한 50년대와 60년대에 걸쳐 미국에서 엄청난 경제적 번영을 가져왔습니다.

1969년 닉슨 행정부가 들어섰을 때, 그들은 세계 경제가 매우, 매우 크게 성장했다는 것을 깨달았다. 모두가 달러를 원했기 때문에 연방준비제도이사회는 많은 달러를 찍어냈습니다. 그 결과, 유통되는 달러는 금이 보유량보다 4배나 많았습니다.

금 1온스당 35달러라는 환율은 1944년에 좋았지만 변하지 않았기 때문에 1971년까지 달러는 정말 과대평가되었습니다. 즉, 수입품은 매우 저렴하고 수출품은 매우 비쌌습니다. 우리는 19세기 이래 처음으로 무역 적자를 경험했습니다. 우리는 고용 문제를 겪고 있었습니다. 미국은 처음으로 경쟁력 상실에 대해 이야기하기 시작했다.

넓은 의미에서 미국은 제2차 세계대전 이후 물려받은 모든 책임을 다할 수 없었다. 수십 년 동안 미국은 모든 사람을 도울 수 있을 정도로 우세했습니다. 우리는 세계 경제를 들어 올렸고, 국내 경제가 너무 강했기 때문에 걱정하지 않았습니다. 1971년은 미국이 마셜 플랜의 사고방식이 끝났다는 것을 이해하기 시작한 해였다.

무엇보다도, 인플레이션이 시작되었습니다. 만약 이런 상황이 충분히 오래 지속된다면, 달러의 가치는 이전보다 떨어질 것이다. 닉슨 행정부는 다른 나라들이 금을 요구하고 미국이 금을 갖지 못할까 봐 두려워했습니다. 그것은 엄청난 굴욕이자 금을 달러로 바꾸겠다는 약속을 깨는 것이었을 것입니다.

미국이 진정으로 원했던 것은 달러의 가치를 떨어뜨릴 수 있는 방법이었지만, 달러는 금에 고정되어 있었기 때문에 행정부는 그렇게 할 수 없었다.

Q: 워싱턴 포스트의 기자이자 작가인 윌리엄 그레이더는 1971년 8월 15일을 미국의 세계 경제에 대한 독보적인 지배가 끝난 정확한 날짜라고 묘사했다. 왜 더 많은 주목을 받지 못했을까?

국제 경제 문제의 특성상 소수의 사람들만이 이와 같은 정책 결정의 영향을 이해하고 인정합니다. 그렇긴 하지만, 닉슨의 발표는 당시에 많은 주목을 받았지만, 그해 여름에 많은 일이 일어났다. 우리는 베트남에서 군대를 철수시키고 있었습니다. 6월에는 펜타곤 페이퍼가 공개되었다. 지난 7월, 닉슨은 수십 년 동안 외교 관계가 없었던 중국을 방문하겠다고 발표해 세계를 충격에 빠뜨렸다. 닉슨은 중국의 발표가 만들어낸 이미지를 좋아했다. 그는 모두를 놀라게 하고 건설적인 일을 할 수 있는 크고 대담한 결정을 내리는 것으로 알려지기 시작했습니다.

그는 이번 경제회의도 비슷한 기회로 보았다. 결정은 캠프 데이비드에서 비밀리에 내려질 것이었다. 그는 대대적인 팡파르와 함께 발표될 것이며, 단숨에 세계 통화 시스템을 현대화하고 미국 국민에게 자신이 미국과 세계 경제를 어떻게 이끌어야 하는지 알고 있다는 것을 보여줄 것입니다.

이 발표가 있기까지의 며칠 동안은 매우 중요했는데, 어떤 대가를 치르더라도 닉슨은 만장일치가 필요했기 때문이다. 그는 다른 나라나 국제 시장이 어떻게 반응할지 몰랐기 때문에 미국이 한 목소리를 내야 했다. 그는 자신의 경제 내각 내에서 합의가 이루어지지 않았기 때문에 시장 위기를 일으키고 싶지 않았다. 여느 훌륭한 팀 리더와 마찬가지로 그는 모든 사람이 동의하기를 원했습니다.

Q: 캠프 데이비드에 모인 사람들의 서로 다른 관점으로 인해 진정한 긴장감이 감돌았습니다. 닉슨은 누구를 데리고 왔고 왜 데려왔습니까?

닉슨 주변의 사람들 대부분은 대단한 기술관료들이었고 존경받는 사람들이었지만 정치인은 아니었다. 재무부 장관인 존 코널리는 린든 존슨의 오른편이었고 텍사스 주지사를 3선으로 지냈기 때문에 정말 경험이 풍부한 정치인이었다.

그 시기 대부분의 사람들은 현존하는 세계 금융 시스템에 매우 호의적이었다. 그것은 매우 성공적이었습니다. 대부분의 사람들은 큰 망치를 들고 가는 것을 매우 주저했을 것입니다. 코널리는 달러와 금의 관계를 끊는 데 주저함이 없었다. 그는 미국에 이익이 된다고 생각되면 무엇이든 하는 데 주저함이 없었다. 그는 다른 세상에는 관심이 없었고, 닉슨은 그걸 알고 있었다. 닉슨은 국제적 함의에 대해 더 민감했지만, 코널리가 완벽한 공성추라는 것을 알고 있었다.

코널리의 알려지지 않은 재무부 차관은 폴 볼커(Paul Volcker)였는데, 그는 역사상 가장 중요한 연방준비제도이사회 의장 중 한 명이 되었지만, 당시에는 국제 통화 시스템을 배관까지 이해하는 기술관료였다. 볼커는 국제주의자였지만 코널리는 그의 기술적 통찰력을 존중했다. 그들은 긴밀하고 매우 효과적인 팀이 되었습니다. 닉슨이 볼커를 용인할 수 있었던 것은 오로지 코널리가 볼커를 필요로 했기 때문이었다.

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캠프 데이비드에서의 3일: 1971년 비밀 회담이 세계 경제를 어떻게 변화시켰는가

또한 20세기의 위대한 정치가 중 한 사람이 된 조지 슐츠도 참석했습니다. 당시 그는 관리예산국(Office of Management and Budget)의 책임자였습니다. 그는 시카고 대학의 경영대학원 학장을 지냈다. 그는 밀턴 프리드먼의 자유시장 추종자였다.

슐츠는 달러가 평가절하되는 것을 원하지 않았고, 모든 통화가 다른 모든 통화에 대해 변동하는 자유 시장 통화 시스템을 원했다. 이것이 오늘날 우리가 가지고 있는 시스템이지만, 닉슨과 코널리는 달러의 가치를 떨어뜨리고 고정 환율로 돌아가기를 원했습니다.

Q: 이 사람들 중 많은 사람들이 주요 인물이 되었습니다. 그리고 그 토론에서 그들은 몇 년 또는 수십 년 후에 선견지명이 입증된 문제들을 제기했다 - 슐츠는 변동 환율을, 피터 피터슨은 경쟁력에 대해 주장했다.

그곳에 있는 모든 사람들은 우리가 미래에 보게 될 무언가를 알리고 있었습니다. 피터 피터슨은 국제 경제 정책 조정관이었다. 그는 그곳에 있는 유일한 산업계 사람이었다. 그는 Bell & Howell의 CEO였으며 결국 Blackstone Group을 공동 설립했습니다. 그는 미국의 경쟁력이 환율과 무역협상 그 이상이라고 주장한 유일한 사람이었다. 그는 미국이 진정으로 필요로 하는 것은 노동력과 첨단기술에 대한 더 많은 투자라고 믿었다. 이것이 바로 오늘날 우리가 하고 있는 논쟁이지만, 정치적으로 큰 관심을 끌기에는 너무 이르다.

Q: 마지막으로, 아서 번스 연방준비제도이사회 의장님께서 계십니다. 독립적인 중앙은행 총재가 기꺼이 참여한 이유는 무엇일까?

아서 번스는 연준의 독립성의 중요성을 이해했지만, 닉슨을 오래 전부터 알고 지냈기 때문에 대통령과 친구가 되고 싶어 했다. 닉슨은 번스가 자신의 결정에 의문을 제기하면 세계 시장이 미쳐 날뛰게 될 것을 우려했기 때문에 번스를 끌어들였다. 닉슨의 훌륭한 정치적 움직임이었다. 연준의 평판에 정말 안 좋은 일이었습니다.

팀 전체를 보면 정말 다양한 관점을 가지고 있었어요. 닉슨이 강력한 합의를 이끌어낸 것에 대한 찬사입니다.

Q: 그들이 내린 결정은 글로벌 통화정책을 근본적으로 바꾸었지만, 외교 정책에 초점을 맞춘 사람은 아무도 참석하지 않았습니다.

닉슨은 외교 정책 대통령이었다. 그는 아이젠하워 행정부의 부통령을 지낸 경력으로 엄청난 경험을 쌓았습니다. 그는 국무장관[윌리엄 P. 로저스]을 별로 신뢰하지 않았기 때문에 그를 해임했습니다. 그는 자신의 국가안보보좌관인 헨리 키신저를 매우 신뢰하고 있었지만, 키신저는 파리에서 북베트남과 협상 중이어서 말 그대로 회담에 참석할 수 없었다.

아마도 닉슨은 외교 정책에 정말로 집중하는 사람이라면 누구나 결정을 늦추려 하거나 다른 나라와의 협의를 밀어붙일까 봐 걱정했을 것이다. 닉슨은 그것이 충격적이기를 바랐다.

Q: 정말 그랬습니다. 그는 "닉슨 쇼크"라고 불리게 된 것을 텔레비전 연설에서 전달하여 Bonanza를 선제적으로 선제했습니다. 그가 뭐라고 했나요?

일요일 밤, 닉슨은 텔레비전에 나와서 결정된 바를 매우 분명하게 설명했다. 달러는 더 이상 금에 의해 뒷받침되지 않을 것입니다. 미국에서는 인플레이션을 억제하기 위해 90일 동안 임금-물가를 동결할 것입니다. 그리고 그는 모든 수입품에 대해 10%의 관세를 부과했는데, 이는 새로운 국제 통화 협정이 체결된 후에만 철폐될 것입니다. 그것은 다른 모든 나라의 머리에 총구를 겨누었다. 그것은 일방적으로 행해졌을 뿐만 아니라 엄청난 힘으로 행해졌다. 미국은 다시는 이 사태를 모면할 수 없었으며, 그것은 단 하나의 순간이었습니다. 이러한 정책 변화는 엄청난 영향을 미쳤다. 한 번에 발표된 더 큰 경제 패키지를 생각하기는 어렵습니다.

Q: 어떻게 받았나요?

국내에서는 엄청난 찬사를 받았습니다. 그것은 닉슨이 원했던 효과를 가져왔다. 정치적으로, 그는 악화되고 있는 상황, 즉 인플레이션 증가와 무역 불균형 심화의 통제력을 움켜쥔 것으로 보였다.

임금-가격 동결은 평시에 한 번도 이뤄진 적이 없었다. 그것은 매우 논란의 여지가 있었습니다. 그는 90일이 그 끝이 아니라는 것을 알고 있었지만, 그것은 미국이 인플레이션을 통제하기 위해 과감한 조치를 취할 용의가 있다는 것을 의미하는 것이었다.

이 강경한 국내 조치는 미국이 다른 나라들에 대해 신뢰를 쌓을 수 있게 해주었다. 해외 시장이 정말 혼란에 빠졌기 때문에 이것이 중요했습니다. 그러나 미국은 폴 볼커를, 결국에는 존 코널리를 모든 핵심 국가에 보내 협상을 요청했다. 사람들은 변화가 일어나야 한다는 것을 이해했기 때문에 정착했습니다. 달러와 다른 통화의 가치에 대한 새로운 합의를 도출하는 데 두 달간의 매우 치열한 협상이 필요했습니다.

새로운 고정 환율에 대한 합의는 지속되지 않았습니다. OPEC의 석유 금수 조치가 있었습니다. 식량이 부족했습니다. 국제 경제에서 일어난 수많은 혼란은 결국 고정된 시스템이 지속될 수 없다는 것을 분명하게 했다. 1976년, IMF는 변동환율을 축복했습니다. 이 협정은 실제로 한동안 시행되었지만, 국가들이 가능한 최선의 선택으로 받아들이는 데 시간이 걸렸습니다.

Q: 브레튼우즈 협정은 협상을 통해 도출된 성공적인 국제통화협정입니다. 닉슨은 왜 개정안을 협상하고 싶어 하지 않았을까?

닉슨의 참모들 중 일부는 협상을 선호했을 것이다. 닉슨과 코널리는 협상을 보류하는 것이 시장 위기를 야기할 것이라는 결론을 내렸다. 협상에 대한 발표가 있을 때마다, 누군가 눈을 깜박일 때마다, 20가지 해석이 나왔고 경제 위기는 계속되었습니다.

"닉슨은 국가들이 금융, 무역, 에너지, 식량을 다루기 위해 조율된 정책이 필요하다는 것을 갑자기 이해하게 되는 상황을 능수능란하게 만들어냈다. 우리는 엄청난 국제 협력의 시기에 들어섰다"고 말했다.

이 일방적인 결정의 결과가 국제협력 확대라고 누가 말했더라면 아무도 믿지 않았을 것이다. 닉슨이 그것을 믿었을지 확신할 수 없다. 그러나 닉슨은 국가들이 금융, 무역, 에너지, 식량을 다루기 위해서는 조율된 정책이 필요하다는 것을 갑자기 이해하게 되는 상황을 능수능란하게 만들어냈다. 우리는 닉슨 대통령이 캠프 데이비드에서 내린 매우 어려운 결정에 뒤이어 엄청난 국제 협력의 시기에 접어들었습니다.

Q: 책에서 닉슨이 연설을 했을 때 경제 참모들은 다음 날을 위한 계획을 가지고 있었지만 그 이상의 계획은 가지고 있지 않았다고 언급하셨습니다.

나는 정부가 실제로 어떻게 일하는지 보여주는 글을 쓰려고 노력했다. 종종 그들은 결정을 내릴 수 있지만 부수적인 영향이 어떻게 될지 실제로 상상할 수 없습니다. 그들은 노력한다. 그들은 많은 시나리오를 가지고 있습니다. 그것은 마치 전쟁을 계획하는 것과 같다 - 첫 번째 총성이 울리면 모든 계획이 틀어진다. 그런 일이 일어났습니다.

하지만 이 선수들은 영리하고 회복력이 있었고 같은 팀이었다. 비록 그들이 매우 다른 견해를 가지고 있었음에도 불구하고, 닉슨은 그것들을 통제했다. 그들은 상상하지 못했던 세계 경제의 큰 변화에 적응할 수 있었습니다.

Q: 책을 쓰면서 닉슨에 대한 관점이 바뀌었습니까?

나는 훨씬 더 많은 존경심을 가지고 돌아왔다. 이 책을 쓰기 전, 내 관점은 거의 모두 워터게이트와 중국으로의 개방이었다.

어떤 사람들은 이 모든 사건이 단지 그의 재선에 관한 것이라고 생각한다. 나는 그것이 사실이 아니라는 것을 증명할 수는 없지만, 이것은 워터게이트 사건 이전의 닉슨이었다: 그는 실제로 꽤 노련하고 효과적인 정치인이었다. 그는 경제 문제를 다루지 않으면 자신의 외교 정책 성과가 무시될 것이라고 느꼈다. 그리고 저는 그가 이러한 통화 문제가 외교 정책에 영향을 미칠 것을 우려했다고 생각합니다.

Q: 50년이 지난 지금, 그 순간을 보면서 무엇을 배울 수 있을까요?

국제 및 국내 문제는 당시보다 오늘날 훨씬 더 밀접하게 연결되어 있습니다. 우리는 국제적 반향을 불러일으킬 수 있는 국내적 결정을 내릴 때 매우 신중해야 합니다. 이에 대한 정말 좋은 예는 제가 매우 존경하는 바이든 대통령인데, 이른바 '바이 아메리칸 프로비저닝(Buy American Provision)'이라고 부르는 산업 정책에 대해 언급했는데, 이는 미국 상품을 위해 외국 상품 구매를 막겠다는 것을 의미합니다. 다른 나라들도 그 게임을 할 수 있기 때문에 이것은 위험한 정책입니다.

지금 일어나고 있는 일과 1971년에 일어난 일 사이에는 많은 유사점이 있습니다. 인플레이션과 큰 무역 적자가 있습니다. 달러에는 도전 과제가 있습니다. 앞으로 우리는 중국의 경제 규모와 중앙은행 디지털 화폐로 인해 어려움이 있을 것임을 알 수 있습니다. 통화 전선에 실질적인 문제가 있을 것입니다. 저는 우리가 세계 금융 시스템의 또 다른 변화에 대해 정말 큰 결정을 내려야 하는 시점에 있다고 생각합니다.

역사는 맥락을 이해하는 것이 좋습니다. 우리는 그들이 어떻게 그 일을 했는지, 무엇이 잘되었고 무엇이 잘못되었는지 되돌아볼 수 있습니다. 우리는 그들이 했던 것을 반복하지 않을 것입니다. 우리는 당시와 같은 일방적인 능력을 가지고 있지 않습니다. 그러나 닉슨의 주변에는 정말 유능한 사람들이 있었습니다. 바이든은 그걸 모방하는 것보다 더 나쁠 수 있다. 모든 사람이 같은 견해를 가진 것은 아니었습니다. 때때로 당신은 팀이 잘 움직인다고 말하지만, 그들은 모두 같은 생각을 하고 같은 본능을 가지고 있습니다. 닉슨은 뭔가 매우 달랐다. 저는 그것이 매우 강력했다고 생각합니다.

출처:insights.som.yale.edu